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中国扶贫历史与现状

2017-12-11 10:38:38 来源:中国舆情智库 作者: 编辑:宋沛珊

  新中国成立至改革开放之初的三十年,由于中国的经济基础极端薄弱,生产能力低下,导致在1978年,中国是世界上贫困人口最多的发展中国家之一。国家统计局在《关于中国农村贫困状态的评估和监测》中,将1978年的贫困线划定在100元以内,按这个标准计算,当时全国贫困人口的规模为2.5亿人,占全国人口总数的25.97%,占当时农村人口总数的30.7%,占世界贫困人口总数的1/4。如果以人均年收人200元作为农村温饱线,则贫困人口的数量更为巨大。因此,在那个时期,中国的贫困问题非常严重,扶贫形势十分严峻,带来很多社会问题。

  1978年底,在巨大的国际竞争压力面前,中国选择了支持有条件的沿海地区首先发展起来的非平衡战略。到20世纪90年代中后期,地区之间和地区内部的经济发展很不平衡,地区的发展问题显露出来,东部和中、西部经济水平有很大差别,特别是贫困地区的生产力发展十分缓慢。也同时带来很多的负面影响,造成社会两极分化,贫富差异急剧加大,社会矛盾显著。因此采取积极的扶贫措施,帮助贫困地区和贫困户消除贫困、发展致富,缩小社会贫富差距,对消除社会矛盾,加强社会安定团结,加速社会主义建设,建设和谐社会,巩固国防都有重要的作用。

  中国的扶贫开发在新中国成立后就一直在进行,但真正严格意义上的扶贫,是在改革开放后提出并在改革开放进程中逐步明确的,也是在此期间进行了大规模的实施。从80年代中期开始,中国扶贫工作的主要目标是解决农村贫困人口的温饱问题,工作重点是改变贫困地区经济文化落后的状态。

  一 中国扶贫开发的历史阶段

  (一)制度性变革推动扶贫阶段(1979年—1985年)

  1978年,按中国政府确定的贫困标准统计,农村贫困人口为2.5亿人,贫困发生率为30.7%,占世界贫困人口总数的1/4。而导致农村大范围贫困的主要原因在于“人民公社”的体制造成农民生产积极性低下,已经不能适应生产力的发展需要,所以必须以新的制度来对贫困人口进行规范和扶持。党的十一届三中全会以后,家庭联产承包责任制的推行,改变了我国旧有的经营管理体制,解放了农村生产力,提高了农民的生产热情,极大地缓解了农村的贫困问题。数据显示,从1978年到1985年,农村人均粮食产量增长14%,肉类增长87.8%,棉花增长73.9%,油料增长176.4%;农民人均纯收入增长了2.6倍;没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,贫困发生率降为14.8%。贫困人口平均每年减少1786万人。英国《经济学家》杂志1992年11月2期的一篇文章认为,1978年有2亿到2.7亿中国人生活在“绝对贫困”中,到1985年农村改革大体完成的时候,绝对贫困人口为1亿人,经济改革的头6年里,中国就有相当于一个日本或两个英国,或者说半个美国的人口摆脱贫困。

 

  这些连片地区因为地理位置偏远,生态环境十分脆弱,教育水平落后等原因而造成脱贫困难。

  (二)政府主导型大规模开发式扶贫阶段(1986年—1993年)

  20世纪80年代初开始,中国的改革重点开始由农村转向城市,由农业转向工商业,“三农问题”逐渐凸显出来。据中国政府公布的资料,1985年中国农村年人均收人在200元以下(相当于当年全国农村人均纯收人水平的50%)的人口仍有1.25亿,占当时农村总人口的14.8%,其中有近4000万人年均纯收人不足150元,占农村人口总数的4.4%,如果以世界银行制定的人均年纯收人370美元为贫困标准,1985年东亚地区有贫困人口2.8亿人,其中2.1亿人分布在中国,占当时世界贫困人口总数的1/5。为此,党中央、国务院非常的重视,于了1986年成立了专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组(1993 年改名为国务院扶贫开发领导小组),决定在全国范围内有计划、有组织地开展大规模的扶贫开发工作,使得农村扶贫更加规范化和制度化。在这一期间,一是确立了贫困地区经济开发的方针;二是制定了专门针对贫困地区和贫困人口的政策措施;三是对18个集中连片贫困地区实施重点扶贫开发;四是确定了对贫困县的扶持标准,将70%的扶贫资金用于贫困县,并核定了贫困县,分中央政府和省(自治区)两级重点扶持。到1993年底,全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到8000万人,平均每年减少640万人,贫困发生率下降到8.7%。

  (三)“八七扶贫攻坚”阶段(1994年—2000年)

  1994 年,在全国农村基本解决温饱问题的基础上,国家颁布实施 《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000 年)》,该计划的公布实施成为这一阶段的标志。该计划明确提出要“集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用7年左右的时间,基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”。实现了救济式扶贫向开发式扶贫的转变,同时也标志着扶贫开发中一场艰难的攻坚战役开始了。在这一阶段,也提出了许多新的政策和措施。

  在资金方面,改革扶贫资金的使用管理方式,根据贫困地区的贫困程度来决定扶贫资金以及分配方案,同时建立约束和激励机制,加大对扶贫资金的审查监督力度。在政策保障方面,实施信贷优惠、财税优惠、经济开发优惠政策。在组织安排上,不同的政府部门分别制定本部门的八七扶贫攻坚实施方案,在资金、技术、物资上向贫困地区倾斜。

  在这一时期,农村贫困人口的生活条件得到了明显的改善,截止到2000年底, 贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%、67.7%。修建基本农田9915万亩,解决了7 725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。经过近七年努力,到2000年底,国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现,中国农村绝对贫困人口从1993年的8000万人下降到2000年的3209万人,贫困发生率下降到3.4%,解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。

  (四)全面建设小康社会时期的扶贫开发阶段(2000年至今)

  这一阶段的显著特征是:1.扶贫开发工作进一步深入,下沉到贫困村,将农村贫困人口中最低收入者作为扶持开发的对象。2.农业产业化开发扶贫,将贫困地区的农业与市场对接,使农业产业化,同时改善基础设施。开始注重扶贫工作的成果巩固。

  2001年,《中国农村扶贫开发纲要 (2001—2010)》颁布实施,其奋斗目标是尽快解决少数贫困人口的温饱问题,进一步改善贫困地区的基本生活,巩固温饱成果,提高贫困人口的生活质量和综合素质,如加强贫困乡村的基础设施建设,改善生态环境,逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状态,为达到小康水平创造条件。这一时期,国家把扶贫开发的重点集中在中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区,同时要求重视残疾人扶贫工作,把残疾人纳入扶持范围。努力积极推进农业产业化经营, 加强贫困地区农产品的市场建设,让农户具备自己脱贫的能力。同时还加大科技扶贫的力度,将高科技和先进的理念推广至贫困地区,使得种植业、养殖业、加工业都有了一定的技术依托,加速科技成果转化。在政府加大扶贫力度的情况下,到2010 年,按低收入贫困线衡量的农村贫困人口为 2688 万人,贫困发生率为2.8%。

  为了进一步加快贫困地区发展,促进共同富裕,党中央于2011年颁布实施《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2012)》,我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。同时提出下一阶段的总体目标:到2020年,要稳定实现贫困对象不愁吃不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。使贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。另外由于国际市场出现新的变化,加快转变经济发展方式成为必要。许多沿海地区的企业为了应对国外市场萎缩和出口困难等问题,将眼光转向国内市场,对开发落后地区市场产生了浓厚的兴趣,资本和技术也开始逐步转向落后地区,对于贫困地区和贫困人口来说是一次巨大的机遇,能够推动扶贫工作的进行。

  二 中国扶贫工作的成就

  (一)贫困人口数量大大减少,贫困发生率显著降低

  经过将近40年不懈的艰苦奋斗,中国的扶贫开发取得了巨大成就。将贫困水平在2015年之前降低一半,是联合国提出的千年发展目标,在世界各国中,人口多、底子薄的中国竟然率先完成了任务,也为全世界各国的扶贫工作带来经验。

  表2 历年贫困人口与贫困发生率的变化

  

  从表2、表3中可以看出,1986年首次制定贫困标准,相对应的贫困人口从1.2亿降低至2000年的3209万。2001年,国家上调扶贫标准,相对应的贫困人口大幅增加至9029万人,然后逐年降低至2010年的2688万人。2011年扶贫标准再次提升,相对应的贫困人口增加至1.22亿人,然后逐年降至2015年的5575万人。

  中国的扶贫开发工作解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。2015年贫困地区农民人均纯收入达到6828元/年。贫困地区的人民生产生活条件得到明显改善。体制上的变革使得农民的生产热情格外高涨,提高了土地出产率,粮食产量不断上涨。贫困地区基础设施逐步完善,93.5%的乡镇、70.8%建制村交通通畅,行政村和90%自然村通上了电话,全部用上了电。

  各项社会事业发展较快,相应的配套设施也逐步完善。扶贫过程中一系列的思想引导和教育工作使得贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制,人口自然增长率有所下降。教育事业不断进步,贫困地区的办学条件逐步改善,教育补贴连片特困地区学生全覆盖。医疗卫生体系逐步健全,新农合参保率98%以上。另外还推广了一大批农业实用技术,农民科学种田的水平明显提高。贫困地区95%的行政村能够收听收看到广播电视节目,群众的文化生活得到改善,精神面貌发生了很大变化。

  (二)对全球减贫贡献巨大

  从表3可以看出,中国的扶贫开发工作对全球减贫贡献是巨大的。按照1.25美元的标准,从1981年到1990年,中国减贫人口为1.52亿人,全世界减贫人口为0.31亿;从1990年到1999年,中国减贫人口为2.37亿,全世界减贫人口为1.69亿,也就是说,如果没有中国在减贫方面取得的成就,从1981年到1999年,世界贫困人口数是增加的。从1990年到2010年,中国减贫人口为5.26亿,占全世界人口数的75.7%。1996年9月,联合国开发计划署的一份报告指出:“世界上没有任何国家能像中国一样在扶贫工作中取得如此巨大的成功”。联合国《2015年千年发展目标报告》显示,中国极端贫困人口比例从1990年的61%,下降到2002年的30%以下,率先实现比例减半。2014年又下降到4.2%,中国对全球减贫的贡献率超过70%。中国政府为缓解农村贫困问题所做出的种种决策和取得的杰出成就得到国际社会的高度赞赏,也为其他国家的扶贫工作做出示范。


  我国的扶贫开发工作能够取得如此大的成功,是多方面政策综合作用的结果。首先,我国经济在改革开放后得到了迅速的发展,强大的经济实力为扶贫开发工作奠定了基础。第二,建设强化扶贫机构,加大扶贫资金投入,加强监督力度。做到扶贫资金用之有效,真正地用在贫困地区、贫困人民身上。第三,国家实施统筹城乡发展战略和“工业反哺农业、城市支持农村”与“多予少取放活”的方针,采取了一系列惠农政策措施,全面促进农村经济社会发展,广大贫困群众受益良多。第四,国家不断加大科技扶贫的工作力度,注重贫困地区的可持续发展。这些年来,政府一直致力于推广先进的农业科学技术,普及农业科学知识,有效地改变了贫困地区落后的生产方式。

  三 中国扶贫工作面临的问题

  (一)贫困形势依然严峻

  从以下图表数据来看,我国的贫困形势依然严峻,“多、广、深”的贫困现状依然不容乐观,贫困人口的数量仍然庞大。云南、贵州、广西、河南、广西、四川等省份的贫困人口都超过了500万。虽然整体的贫困发生率下降,但部分省份的贫困发生率仍在15%以上,如西藏、甘肃、新疆等省份。而贫困人口分布的区域不仅在14个连片特困地区,除京津沪三个直辖市外,其余28个省级行政区均有贫困人口的分布,而且他们大多比较分散,分布隐匿,对于扶贫工作的开展和实施是一项巨大的挑战。

图12014年贫困人口分布图

  表4 主要贫困省份的贫困人口数

  



  表5 主要贫困省份的贫困发生率

  

  (二)扶贫资金问题突出

  经过多年扶贫工作的开展,剩下来的贫苦地区的贫困程度依然很深,而且存在较大规模的绝对贫困现象。其中,因病致贫占很大比例。这些贫困人口基本失去劳动能力,无法正常生活。这就是为什么扶贫工作越往后推进越艰难,越是任务艰巨。

  扶贫资金问题突出。从表6也可以看出,扶贫资金的投入在扶贫工作中已经成为一个至关重要的环节,对于在贫困线以下的老百姓来说,这是一笔“救命钱”,尽管国家重视扶贫问题,但在资金的管理、分配方面还是存在不少的问题,对扶贫资金缺乏必要的科学规划和严格的管理制度。首先,扶贫资金的利用效率不高,由于在投入扶贫资金之前,没有对扶贫项目进行科学的评估和研究,导致在扶贫的过程中由于错误所引起的经济损失较大。第二,资金管理不够严格。没有建立定期的监督检查制度,在扶贫项目中存在着挪用套取的现象,如降低发放标准,截留扶贫资金,虚报、虚列扶贫项目等等,阻碍着扶贫工作的推进。第三,扶贫资金的投入严重不足,远远还不能满足需要。现有的一些贫困地区多在深山库区一线,环境恶劣,自然灾害频发,基础设施较差,任务重成本高。而且这个阶段贫困人口想要改变现状的愿望强烈,资金的投入远远不能满足需求。另外还出现了一些项目经费拖欠的遗留问题,如拖欠农民工工资等,严重影响了基层的稳定。而资金投入的匮乏,会导致扶贫发展后劲不足,影响扶贫项目建设效益的发挥,贫困问题无法得到根本的解决。

  表6 2014年微观致贫因素表

  

  (三)贫困地区和贫困人口的主观能动性有待提高

  近年来,虽然国家重视扶贫工作,但一直是一种自上而下的单向度扶持,贫困人口太过被动,缺乏主动性,主要表现在以下几个方面:首先,政府扶贫政策的制定缺乏当地贫困人口的参与,导致其设计脱离贫困群众的实际需要,影响扶贫开发工作的效果,造成扶贫资源的浪费。第二,在扶贫政策实施期间,缺乏当地群众有效的监督。产生这种问题的原因既有政府方面,也有贫困群众方面。多年扶贫政策的制定、扶贫项目的推行,政府部门习惯于包办代替,排斥群众的参与。而这种包办代替,久而久之会使贫困群众产生严重的依赖思想,不利于主观能动性的提高。另外贫困群众也出现自身发展能力较弱的问题,许多贫困村留守人员老人小孩占大多数,受教育程度偏低,思想观念陈旧,缺乏创新意识和科技意识,造成抵御风险和自我发展能力脆弱,处于心有余而力不足的状态。

  (四)返贫现象较为严重

  值得注意的是,我国每年脱贫人口虽然很多,但返贫现象却十分严重,返贫率较高,在受到自然灾害、疾病、家庭变故等威胁时,极有可能重新进入贫困状态。据统计资料显示,在一般年份,返贫率为10%左右,受灾年份则达到20%以上,因重度残疾、重大疾病、年老体弱致贫占40%以上。另外“因教返贫”的现象仍是常态,中高等教育费用在贫困地区仍是一笔很大的开销,许多贫困人口因没钱而辍学,导致无法真正脱离贫困。这样的问题会导致贫困地区陷入“扶贫、脱贫、再返贫的怪圈”,而对于返贫来说,它的危害要比单纯的贫困更可怕。因为返贫是一个由好到坏,由生活条件较好到生活条件较差甚至不具备生存条件的阶段,因而带给贫困群众的打击是巨大的,很容易打击他们的自信心,这肯定会为接下来的扶贫工作带来更大的困难。

  (五)扶贫开发责任不清,扶贫合力还没有形成

  目标清晰、政策合理是扶贫开发工作的前提。但缺少了责任落实,再完善的目标政策也是废纸一张。现有的扶贫部门仍存在责任分配不清的情况,而一旦出现问题,则会产生相互推诿、无作为等现象。另外扶贫工作缺乏合力,扶贫开发工作不只是一个人、一个部门、一个组织的工作,它需要全社会的动员和各类资源的整合。而扶贫工作的现状是资金整合度不高,互助资金的量少且使用面小。各扶贫部门大多各自为阵,撒胡椒面,难以发挥整体效益,发挥的作用也有限。

  四、精准扶贫为扶贫开发带来新机遇

  进入全面建成小康社会新阶段后,党和国家将精准扶贫作为实施农民脱贫小康战略任务的具体要求。2013年11月3日,习近平总书记在湘西调研扶贫工作时,明确提出扶贫工作“要科学规划、因地制宜、抓住重点,不断提高精准性、有效性和持续性”,“要实事求是,因地制宜”,“要精准扶贫,切忌喊大口号,也不要定好高骛远的目标”。 在时间节点上,“十三五”时期是中国全面建成小康社会的决定性阶段。而“全面小康是全体中国人民的小康,不能出现有人掉队”。这就要求“十三五”规划要将扶贫开发工作放在更为突出的位置,坚持实施习近平的精准扶贫方略。

  (一)精准扶贫带来的变化

  精准扶贫是与粗放扶贫的相对概念,它的核心内容是做到“真扶贫、扶真贫”,它的实质其实是将扶贫的政策和资源真正地落实到贫困人群身上。因此,精准扶贫主要由三个环节构成,即精准识别、精准帮扶和精准脱贫。展开来说就是六个精准:即:扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。贫困人口的精准识别主要是通过科学有效的识别机制,将贫困人口识别出来,开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作(图2)。在有效识别贫困人口的基础之上,以一定的方式投入扶贫资源,确保帮扶效果。

图2 贫困户建档立卡工作方法和步骤

  精准扶贫对未来的扶贫开发工作意义重大,它为扶贫开发工作带来了四个转变:创新扶贫开发路径,由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。创新扶贫资源使用方式,由多头分散向统筹集中转变。创新扶贫开发模式,由偏重“输血”向注重“造血”转变。创新扶贫考评体系,由侧重考核地区经济发展指标向主要考核脱贫成效转变。它改变了扶贫工作中曾经的许多盲点,真正做到了扶贫资源的精准配置。但与此同时它也是一项复杂的工作,目前在精准扶贫工作方面主要有以下困难:首先是贫困对象精准识别困难,由于缺乏一些刚性的标准,再加上农民的收入渠道多、问题杂,造成实际收入难以核算。另外贫困识别机制不够精细,由于致贫原因的多样性和差异性,再加上贫困人口所处的地区不同,不应简单地以收入多少来判断贫困程度,而应对贫困状况进行多维的评价,进行精准的分类,要因地制宜、因人而异地制定扶持措施。第二、扶贫资金统筹安排较难,县级自主权缺乏。我国经济下行压力较大,国家的扶贫资金投入受到影响。而且扶贫对象多,短时间内难以实现全覆盖。虽然在2014年的改革中增加了县级的自主权,但真正应用到实际操作中,条条框框限制太多。导致无法做到因地制宜地推进扶贫开发工作。

  (二)创新精准扶贫的工作机制

  精准扶贫,既是机遇也是挑战,单单提出这一扶贫战略是远远不够的,还应建立行之有效的配套工作机制,让贫困户真正地从精准扶贫工作过中受益。

  第一,需要改革贫困标准的制定方法,建立精准识别贫困群众的机制。要精确地识别贫困人口,单单靠收入作为标准是不可行的,要根据贫困人口所处的地区、致贫原因等多种因素来划分贫困人口,采用多维的标准来进行建档立户,使得贫困群众的识别更加立体化。各级官员干部一定要深入基层,真正地将贫困底数摸清,将贫困原因明确。同时还应提高群众的参与热情,只靠官员干部的力量是远远不够的,要鼓动贫困户参与到精准识别的过程中,充分挖据真正的贫困户。

  第二,精准帮扶的过程中要做到因地制宜。在精准识别贫困户的基础之上,得知了哪些是贫困人群后,就要通过制定有针对性的政策进行精准帮扶。首先一定要紧紧围绕贫困地区的地域特征进行扶贫开发,另外要根据贫困户个人的自身情况进行帮扶,因为每个人在收入、消费、教育水平以及健康等方面的状况都有很大的差距,并且要了解贫困户真正需要什么盼望什么,不可脱离群众基础谈政策,要切切实实地突出“精准”。在资金方面,资金的来源需要多元化,仅靠政府有限的财政扶持是远远不够的,需要动员社会的整体力量,寻找企业、发达地区、第三方组织以及个人的帮助,形成全社会层面的扶贫合力。

  第三,政府应做到项目、资金的透明化管理,信息反馈系统通畅。精准管理成为精准扶贫的重要保障,精准管理的实施可以让政府部门及时发现扶贫开发工作中存在的漏洞及缺陷,并进行弥补。同时扶贫项目、扶贫资金的透明化管理能让精准扶贫工作得到有效的监督。政府应定期公开工作进展及资金走向,畅通群众举报投诉的渠道,虚心接受批评。同时资金管理应该进一步下放到县级政府,中央和省级负责监督、考核和检查,重点放在资金是否滥用和扶贫的实际效果评估。

  第四,树立绿色扶贫理念,唤醒可持续发展意识。新时代的扶贫开发战略除利用一切政策方针实现精准扶贫以外,还应建立在科学扶贫、绿色扶贫的基础之上。有些地区将一些城市的重工业项目引进农村,看似给贫困地区带来了巨大的经济效益,给当地人民提供了就业机会,但从长远的发展来看,只能给当地人民带来新的生存危机,即从经济贫困转向生态贫困,不能从根本上解决贫困问题。因此贫困地区的群众应该找到适合自身发展的模式和方法,要唤醒贫困农民“重土”、“护土”的意识。当前的农村种植、养殖和以这种形式发展的旅游业均有巨大的市场潜力和市场价值,既可以提高农业生产的效益,又能保障生态平衡减少环境污染。因此,扶贫之路要坚持走可持续发展之路,促成良性循环的生态链,实现贫困地区社会与生态的共生共荣。

  随着全面建成小康社会进入关键时期,扶贫任务也越来越艰巨,开始逐渐进入冲刺期,那些经过多年扶贫仍未脱贫的地区和群众需要党和政府付出更多的心血和努力。而就在这样的形势之下,单纯的依靠一个政策、一个举措、一个组织来实现脱贫已不现实,社会各界力量应该进行参与式合作,针对贫困地区进行分类施策,通过教育扶贫、产业扶贫、健康扶贫、整村推进等多种措施进行扶贫开发工作。未来我们的扶贫开发工作也许会面临很多的挑战和问题,但也同时存在着很多惊喜,能够为中国下一步的经济发展带来新的机遇。

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